3 La tutela internacional de los derechos laborales de los trabajadores públicos
3.1 Resumen
La presente investigación realiza un análisis de la tutela de los derechos sindicales de los trabajadores públicos en Guatemala, evidenciando la tensión jurídica entre el marco normativo y corpus iuris internacional. El estudio tiene como objetivo evaluar la compatibilidad de la legislación nacional, marcada por la anacrónica Ley de Servicio Civil de 1968, con los estándares superiores consagrados en los Convenios de la Organización Internacional del Trabajo (núm. 87, 98 y 151), los pactos de la Organización de las Naciones Unidas y el sistema interamericano, cuya interpretación autorizada (OC-24/21) reconoce estos derechos humanos y autónomos.
Mediante un método analítico-doctrinal y jurisprudencial, la investigación examina la aplicación de las doctrinas del bloque de constitucionalidad y el control de convencionalidad como herramientas de permeabilidad. Se concluye que, si bien existe un robusto andamiaje de protección internacional, su efectividad de facto es neutralizada por antinomias legislativas, como el artículo 83 de la Ley de Servicio Civil, que convierte la reinstalación judicial en una victoria pírrica al disolver la continuidad laboral. Se recomienda una reforma legislativa urgente y la aplicación proactiva del control de convencionalidad para superar esta fosilización normativa.
3.2 Abstract
This research analyzes the protection of the trade union rights of public sector workers in Guatemala, highlighting the legal tension between the national legal framework and international law. The study aims to evaluate the compatibility of national legislation, marked by the anachronistic Civil Service Law of 1968, with the higher standards enshrined in the International Labour Organization Conventions (Nos. 87, 98, and 151), the United Nations covenants, and the Inter-American system, whose authoritative interpretation (OC-24/21) recognizes these autonomous human rights.
Using an analytical-doctrinal and jurisprudential approach, the research examines the application of the doctrines of the constitutional bloc and the principle of conventionality control as tools for ensuring permeability. It is concluded that, while a robust framework of international protection exists, its de facto effectiveness is neutralized by legislative contradictions, such as Article 83 of the Civil Service Law, which renders judicial reinstatement a Pyrrhic victory by dissolving job continuity. Urgent legislative reform and the proactive application of the principle of conventionality control are recommended to overcome this regulatory ossification.
3.3 Palabras claves
Derechos sindicales, trabajadores públicos, Control de Convencionalidad; bloque de constitucionalidad, Guatemala.
3.4 Introducción
La tutela de los derechos laborales del trabajador público, en Guatemala, se articula en dos niveles interconectados, siendo ellos: en primer lugar, el ordenamiento jurídico guatemalteco y el segundo, los derechos humanos. La tutela efectiva del trabajador público no reside exclusivamente en uno de estos niveles, sino en su interacción dinámica y en la capacidad de los operadores de justicia para armonizarlos; la efectiva tutela se fundamenta en cuatro pilares.
El primer pilar es la Constitución Política de la República de Guatemala, que como norma suprema establece los derechos fundamentales y los principios rectores de la función pública. El segundo pilar lo constituye la Ley de Servicio Civil, que, a diferencia del régimen privado, regula de forma específica la relación de servicio entre el Estado y sus trabajadores, estableciendo un sistema de carrera administrativa con base en méritos. El tercer pilar lo constituyen los tratados y convenciones internacionales en materia de derechos humanos que han sido aceptados y ratificados por el Estado de Guatemala, y que se integran al ordenamiento jurídico guatemalteco a través de la doctrina del bloque de constitucionalidad, dotando al trabajador público de un catálogo de derechos de alcance universal. El último pilar para hacer valer la tutela de los derechos laborales del trabajador público lo constituye la garantía constitucional de Amparo, que “se instituye para proteger a las personas contra las amenazas de violaciones a sus derechos o para restaurar el imperio de los mismos cuando la violación hubiere ocurrido” (Constitución Política de la República de Guatemala, Artículo 265, primera parte).
3.5 Artículo
Fundamentos conceptuales
La tutela efectiva de los derechos sindicales de los trabajadores públicos en Guatemala no puede comprenderse sin un análisis previo de los fundamentos conceptuales que rigen la interacción entre el derecho nacional y el internacional. Este andamiaje teórico es el que permite la permeabilidad del ordenamiento jurídico guatemalteco a las normas internacionales de derechos humanos, sentando las bases para la aplicabilidad directa de los sistemas de tutela que se analizarán en las secciones posteriores. La articulación de conceptos como los derechos humanos y fundamentales, el bloque de constitucionalidad y el control de convencionalidad, transforma los estándares internacionales de meras directrices a normas jurídicas directamente aplicables y justiciables ante los tribunales nacionales.
La naturaleza de los derechos
La doctrina jurídica establece una distinción conceptual entre derechos humanos y derechos fundamentales. Los derechos humanos son concebidos como aquellos inherentes a la persona por su sola condición de tal, universales e inalienables, sin distinción de nacionalidad, sexo, raza o cualquier otra condición. Por otro lado, los derechos fundamentales son aquellos derechos humanos que han sido positivizados y reconocidos por el ordenamiento jurídico de un Estado, típicamente en su Constitución. Para los fines de esta investigación, los derechos sindicales de los trabajadores públicos se entienden como derechos humanos que, al ser reconocidos por la Constitución Política de la República de Guatemala y los tratados internacionales ratificados por el Estado, adquieren el estatus de derechos fundamentales, dotándolos de la máxima jerarquía y protección jurídica.
Esta conceptualización se enriquece con la clasificación de los derechos humanos en generaciones, propuesta por Karel Vasak. Los derechos sindicales se ubican tradicionalmente como derechos de segunda generación, surgidos para garantizar la igualdad material entre empleadores y trabajadores, como se plasmó en constituciones históricas como la de Querétaro (México, 1917) y Weimar (Alemania, 1919). Sin embargo, es importante reconocer su indivisibilidad e interdependencia con los derechos de primera generación, ya que la libertad sindical es, en esencia, una manifestación especializada de la libertad de asociación, un pilar de cualquier sociedad democrática.
El Bloque de Constitucionalidad
El mecanismo que formaliza la integración del derecho internacional de los derechos humanos en el ordenamiento guatemalteco es la doctrina del Bloque de Constitucionalidad. La Corte de Constitucionalidad de Guatemala ha definido esta figura como el conjunto de normas y principios que, aunque no forman parte del texto formal de la Constitución, han sido integrados por otras vías y sirven, como medidas de control de constitucionalidad. Su función primordial es actuar como una herramienta de recepción del derecho internacional, garantizando la coherencia entre la legislación interna y los compromisos exteriores del Estado. El efecto principal de esta doctrina, fundamentado en los artículos 44 y 46 de la Constitución, es otorgar preeminencia a los tratados y convenciones en materia de derechos humanos sobre el derecho interno. Esto tiene una consecuencia práctica fundamental: los derechos laborales protegidos por convenios internacionales ratificados por Guatemala, como los de la Organización Internacional del Trabajo, pueden ser invocados directamente en procesos judiciales para tutelar derechos constitucionales. La jurisprudencia guatemalteca ha sido explícita al señalar los instrumentos que forman parte de este bloque, incluyendo, de manera destacada para esta investigación, el Convenio 98 de la Organización Internacional del Trabajo sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva. Esta inclusión establece un anclaje directo e ineludible para el análisis de la normativa nacional del principio pro persona, debe prevalecer. En el contexto guatemalteco, esto significa que la Ley de Servicio Civil de 1968, una norma preconstitucional y con un enfoque menos garantista, debe ser interpretada y, en su caso, inaplicada, a través del lente de la Constitución de 1985 y de los convenios internacionales, que consagran un nivel de protección superior. La ley antigua no se deroga formalmente, pero su contenido es modelado y supeditado por el estándar más elevado del bloque de constitucionalidad, convirtiendo a la jurisprudencia constitucional en la fuente principal que define el alcance real de los derechos del trabajador público.
El Control de Convencionalidad
Si el bloque de constitucionalidad es la puerta de entrada de las normas internacionales, el Control de Convencionalidad es la herramienta que obliga a los operadores de justicia a utilizar dichas normas como parámetro de validez del derecho interno. Este control se ejerce de dos maneras: de forma concentrada, por la Corte de Constitucionalidad, y de forma difusa, por todos los jueces y tribunales del país. La Corte de Constitucionalidad, en su sentencia del expediente 4510-2019, consolidó esta obligación al establecer que todos los responsables de ejercer la potestad jurisdiccional, incluso fuera de la jurisdicción de amparo, tienen el deber de observar el contenido de los tratados internacionales y la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos.
La combinación de estas dos doctrinas, Bloque de Constitucionalidad y Control de Convencionalidad, crea un mecanismo procesal y sustantivo de exigibilidad. Transforma los estándares internacionales de ser meras declaraciones de principios a convertirse en normas jurídicas directamente justiciables. Un trabajador público en Guatemala puede, por tanto, argumentar directamente ante un juez nacional que una norma específica de la Ley de Servicio Civil es inaplicable por ser contraria a un Convenio de la Organización Internacional del Trabajo o a una sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, creando así una vía de litigio directo para la tutela de sus derechos sindicales.
La Organización Internacional del Trabajo como pilar del Derecho Internacional del Trabajo
La normativa de la Organización Internacional del Trabajo constituye la base sobre la cual se ha edificado la protección internacional de los derechos sindicales. El análisis de sus convenios fundamentales revela un desarrollo progresivo y deliberado, que parte de un principio de universalidad, identifica lagunas interpretativas en su aplicación, y responde con instrumentos específicos para ofrecer una protección cada vez más firme y adaptada a las particularidades del sector público.
Convenio 87 sobre la Libertad Sindical (1948)
Adoptado en 1948, el Convenio sobre la Libertad Sindical y la protección del derecho de sindicación (núm.87) es el instrumento fundamental en esta materia. Su fuerza radica en la universalidad de su principio rector, consagrado en el artículo 2: “Los trabajadores y los empleadores, sin ninguna distinción y sin autorización previa, tienen el derecho de constituir las organizaciones que estimen convenientes”. La expresión sin ninguna distinción es la piedra angular que incluye, por defecto y de manera inequívoca, a los trabajadores del sector público en su ámbito de protección.
El Convenio 87 no se limita al derecho de constitución, sino que establece un conjunto de garantías para asegurar la autonomía y eficacia de las organizaciones sindicales. El artículo 3 consagra el derecho de las organizaciones a redactar sus estatutos, elegir libremente a sus representantes y organizar su administración sin injerencia de las autoridades públicas, mientras que el artículo 4 las protege conta la disolución o suspensión por vía administrativa. La universalidad de su aplicación se ve reforzada por única excepción taxativa que contempla: el artículo 9 permite a la legislación nacional determinar el grado de aplicación de estas garantías a las fuerzas armadas y a la policía. Esta excepción, al ser de interpretación restrictiva, confirma por exclusión la regla general de aplicabilidad para el resto de los empleados del Estado.
Convenio 98 sobre Sindicación y Negociación Colectiva (1949)
Adoptado un año después, el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva (núm. 98) fue diseñado para completar las garantías del Convenio 87. Introduce una doble protección fundamental: a nivel individual, el artículo 1 protege a los trabajadores contra actos de discriminación antisindical; y a nivel colectivo, el artículo 2 protege a las organizaciones contra actos de injerencia del empleador, como la creación de sindicatos amarillos. Su objetivo central, expuesto en el artículo 4, es el fomento y estímulo de la negociación colectiva voluntaria para regular las condiciones de empleo.
Sin embargo, este convenio introdujo una ambigüedad que históricamente fue utilizada para limitar los derechos de los trabajadores públicos. Su artículo 6 estipula que el instrumento “no trata de la situación de los funcionarios públicos en la administración del Estado”. Esta zona gris fue interpretada de manera extensiva por muchos Estados para excluir a vastas categorías de trabajadores del sector público del derecho fundamental a la negociación colectiva, evidenciando la necesidad de un instrumento más específico.
Convenio 151 sobre las Relaciones de Trabajo en la Administración Pública (1978)
El Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública (núm. 151) de 1978 es la respuesta directa de la Organización Internacional del Trabajo para cerrar la brecha interpretativa del Convenio 98. Su preámbulo reconoce: “considerable expansión de los servicios prestados por la administración pública en muchos países y de la necesidad de que existan sanas relaciones laborales entre las autoridades públicas y las organizaciones de empleados públicos”. El artículo 1 define su campo de aplicación de manera amplia cubriendo a “todas las personas empleadas por la administración pública”.
El Convenio 151 reafirma las protecciones contra la discriminación antisindical (artículo 4) y la injerencia (artículo 5), pero su innovación más significativa se encuentra en el artículo 7. Este artículo promueve la adopción de medidas para fomentar la negociación de las condiciones de empleo o cualesquiera otros métodos que permitan a los representantes de los empleados públicos participar en la determinación de dichas condiciones. Esta fórmula flexible se adapta a los distintos sistemas nacionales, pero consagra un principio irrenunciable: la participación efectiva de los trabajadores. Además, su artículo 9 es de vital importancia al garantizar a los trabajadores públicos los derechos civiles y políticas esenciales para el ejercicio normal de la libertad sindical.
La consagración de los derechos sindicales
Mientras que la Organización Internacional del Trabajo proporciona el marco técnico y especializado, los sistemas de derechos humanos de las Naciones Unidas elevan la protección de los derechos sindicales a un estatus superior, reconociéndolos como derechos humanos fundamentales, indivisibles e interdependientes. Esta consagración no solo refuerza su legitimidad, sino que también crea un efecto de refuerzo mutuo con el sistema de la Organización Internacional del Trabajo, estableciendo un piso mínimo de protección y garantizando la coherencia del derecho internacional.
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos
El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos vincula directamente la libertad sindical con las libertades civiles fundamentales. Su artículo 22 consagra el derecho de toda persona a “asociarse libremente con otras, incluso el derecho a fundar sindicatos y afiliarse a ellos para la protección de sus intereses”. Esta formulación subraya que la libertad sindical no es un derecho aislado, sino una manifestación esencial de la libertad de asociación, pilar de las sociedades democráticas.
De manera decisiva el párrafo 3 del mismo artículo establece una cláusula de salvaguarda que crea un puente explicito con el sistema de la Organización Internacional del Trabajo: “Ninguna disposición de este artículo autoriza a los Estados Partes en el Convenio de la Organización Internacional del Trabajo de 1948, relativo a la libertad sindical y a la protección del derecho de sindicación, a adoptar medidas legislativas que puedan menoscabar las garantías previstas en él, ni a aplicar la ley de tal manera que pueda menoscabar esas garantías”. Esta disposición impide que el Pacto sea utilizado para debilitar el estándar más protector de la Organización Internacional del Trabajo, demostrando un diálogo normativo y una voluntad de coherencia entre ambos sistemas internacionales.
Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales
El Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales detalla el contenido sustantivo de los derechos sindicales en su artículo 8, uno de los más completos en la materia a nivel universal. Este artículo reconoce explícitamente: a) el derecho a fundar sindicatos y afiliarse al de su elección; b) el derecho de los sindicatos a formar federaciones y confederaciones nacionales e internacionales; c) el derecho de los sindicatos a funcionar sin obstáculos; y d) el derecho de huelga, ejercido de conformidad con las leyes de cada país.
Al igual que los instrumentos de la Organización Internacional del Trabajo, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales contempla limitaciones para el sector público. Su artículo 8.2 establece que el Pacto no impedirá someter a restricciones legales el ejercicio de tales derechos por los miembros de las fuerzas armadas, de la policía o de la administración del Estado. Si bien esta cláusula otorga un margen de regulación nacional, los órganos de supervisión, como el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, han interpretado que no autorizan una prohibición general y absoluta, sino restricciones que deben ser legales, necesarias en una sociedad democrática y proporcionales al fin perseguido.
El marco normativo regional
La base normativa del sistema se encuentra en el artículo 16 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, que consagra la libertad de asociación con fines laborales, y de manera más específica, el artículo 8 del Protocolo Adicional a la Convención Americana en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, garantiza el derecho de los trabajadores a organizar sindicatos y afiliarse a ellos, y el derecho de huelga.
La opinión Consultiva OC-27/21
La Opinión Consultiva OC-27/21, emitida por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en 2021, representa la sistematización y consolidación de la doctrina interamericana en la materia. Su conclusión central es contundente: los derechos a la libertad sindical, la negociación colectiva y la huelga son derechos humanos autónomos, protegidos directamente por la Convención Americana para todos los trabajadores, sin que quepa discriminación entre el sector público y el privado. Esta opinión no crea nuevos derechos, sino que consolida e integra décadas de desarrollo normativo de la Organización Internacional del Trabajo y la Organización de las Naciones Unidas en un único y coherente corpus iuris regional. La Corte Interamericana de Derechos Humanos integra explícitamente los estándares desarrollados por el Comité de Libertad Sindical y la Comisión de Expertos de la Organización Internacional del Trabajo para interpretar el contenido y alcance de los derechos consagrados en los instrumentos interamericanos, reconociendo la autoridad doctrinal de la Organización Internacional del Trabajo y posicionándose como el intérprete autorizado final de este cuerpo normativo para los Estados de la región.
El Caso Extrabajadores del Organismo Judicial vs. Guatemala
Este caso contencioso sirve como un estudio paradigmático de la aplicación de estos estándares. En su sentencia de 2021, la Corte Interamericana de Derechos Humanos condenó al Estado de Guatemala por la violación de los derechos de huelga, a la libertad de asociación y a la libertad sindical de un grupo de trabajadores del Organismo Judicial despedidos masivamente tras participar en una huelga declarada ilegal.
El razonamiento de la Corte es una clara manifestación de la transición de la supervisión a la justiciabilidad. Aplicó directamente la doctrina de la Organización Interamericana del Trabajo sobre servicios esenciales, concluyendo que la administración de justicia, si bien es un servicio público de gran importancia, no puede ser considerada esencial en su totalidad en el sentido estricto del término. Por tanto, la Corte determinó que la prohibición absoluta de la huelga para todos los trabajadores judiciales era una restricción desproporcionada e incompatible con la Convención Americana. Este fallo no es una simple recomendación; es una condena legalmente vinculante que obliga al Estado a adoptar medidas concretas de reparación y no repetición.
3.6 Conclusión y recomendaciones
Si bien existe en Guatemala un marco normativo firme de protección a través de la interacción dinámica del constitucionalismo nacional y el derecho internacional de los derechos humanos, materializado en el bloque de constitucionalidad, su efectividad se ve severamente obstaculizada por la persistencia de una ley primaria anacrónica y una renuencia demostrada por parte del Estado para implementar plenamente sus obligaciones internacionales. Para superar estos desafíos, se proponen las siguientes recomendaciones:
Al Poder Legislativo: es imperativa la reforma integral o derogación de la Ley de Servicio Civil (Decreto 1748). Un objetivo prioritario e inmediato debe ser la derogación del artículo 83. La nueva legislación debe de alinearse explícitamente con los Convenios 87, 98 y 151 de la Organización Internacional del Trabajo y con la jurisprudencia vinculante de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, especialmente en lo que respecta a la definición de servicios esenciales y las garantías del debido proceso.
Al Poder Judicial: se recomienda la aplicación continua y consistente del Control de Convencionalidad por parte de todos los jueces y tribunales para inaplicar las disposiciones nacionales que contravengan las normas internacionales de derechos humanos. Esto es particularmente determinante en casos relacionados con el derecho de huelga, la estabilidad laboral y el debido proceso en los procedimientos de despido.
Al Poder Ejecutivo: se insta al desarrollo de políticas administrativas y programas de capacitación para los gestores públicos sobre las obligaciones internacionales de Guatemala en materia de derechos laborales. Esto debe incluir la creación de mecanismos para la implementación plena y expedita de las sentencias emitidas por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, asegurando que las reparaciones ordenadas se materialicen efectivamente.
3.7 Referencias
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[2] Calderón Cristal, A. I. 2020. «Delimitación del bloque de constitucionalidad en el caso guatemalteco.» Opus Magna Constitucional. 20 de 02. opusmagna.cc.gob.gt.
[3] Castro Patiño, I. 2004. revistajuridicaonline.com. revistajuridicaonline.com.
[4] Comisión Nacional de los Derechos Humanos. 1966. Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. 16 de diciembre. cndh.org.mx.
[5] Conferencia Especializada Interamericana sobre Derechos Humanos San José, Costa Rica. 1969. Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José). 22 de noviembre. corteidh.or.cr.
[6] Congreso de la República de Guatemala. 1961. «Código de Trabajo, Decreto 1441.» Guatemala, 29 de abril.
[7] Congreso de la República. 1968. «Decreto Número 1748.» Ley de Servicio Civil. Guatemala, 23 de mayo.
[8] Congreso de la República de Guatemala. 1985. Constitución Política de la República de Guatemala. 31 de mayo. congreso.gob.gt.
[9] Corte de Constitucionalidad. 2006. Expediente 1356-2006 (11 de 10).
[10] Corte de Constitucionalidad. 2016. Expediente 4-2016 (26 de 05).
[11] Corte de Constitucionalidad. 2021. Expediente 4510-2019 (13 de 05).
[12] Corte Interamericana de Derechos Humanos. 2021. Opinión consultiva oc-27/21. 5 de mayo. corteidh.or.cr.
[13] 1966. Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. 16 de diciembre. Último acceso: 20 de octubre de 2025. corteidh.or.cr.
[14] Estabilidad propia. 2025. 4832-2025 (Corte de Constitucionalidad, 25 de septiembre).
[15] Hernández Álvarez, O. 2023. Derecho Constitucional del Trabajo. República Dominicana: Tribunal Constitucional de la República Dominicana, Centro de Estudios Constitucionales.
[16] International Labour Organization. 1948. Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87). 17 de junio. ilo.org.
[17] International Labour Organization. 1978. Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151). 27 de junio. ilo.org.
[18] 1949. Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98). 1 de julio. ilo.org.
[19] s.f. «normelex.ilo.org.» ilo.org.
[20] Organización de los Estados Americanos. 1988. Protocolo Adicional a la Convención Americana en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. 17 de noviembre. corteidh.or.cr.